有關(guān)我國(guó)戶籍制度改革的思考

　　——以江門為例

　　摘要：隨著改革開放30多年來,我國(guó)未能完全實(shí)現(xiàn)戶籍管理的法制化,城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)籌、遷徙自由的戶籍制度等。因此，全國(guó)各地要求戶籍制度改革的呼聲不斷,強(qiáng)烈要求盡快改革和完善戶籍制度,實(shí)現(xiàn)公民身份、人事、教育、醫(yī)療的真正公平。本文主要分析了我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度的弊端。闡述了我國(guó)戶籍制度改革的目標(biāo)模式特征，以江門為例，進(jìn)行深入分析江門模式及難點(diǎn)，提出了我國(guó)戶籍制度改革具體步驟措施及建議。

　　[關(guān)鍵詞]：我國(guó)戶籍制度弊端分析改革措施

　　我國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，迄今己實(shí)施了半個(gè)多世紀(jì)，它最大的特點(diǎn)是限制了人口的自由遷徙，造成了城鄉(xiāng)人口身份的不平等，強(qiáng)化了城鄉(xiāng)的二元對(duì)立。該制度在建國(guó)初期對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)公共管理做出了巨大貢獻(xiàn)。但是隨著我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)持續(xù)發(fā)展，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步完善，戶籍制度的種種弊端也逐漸暴露。戶籍制度將公民劃分為城市和農(nóng)村居民兩種類別，并根據(jù)戶口類別的不同分配不同的福利和待遇，使城鄉(xiāng)居民在身份和權(quán)利方面。例如，在國(guó)家義務(wù)教育階段，農(nóng)村人口的子女在城里讀書，需要繳納高昂的擇校費(fèi);某些地方招聘公務(wù)員或事業(yè)單位職工時(shí)，都將擁有本地戶口或城市戶口列入選拔條件之一;城鄉(xiāng)居民在司法賠償方面，賠償標(biāo)準(zhǔn)均以城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩種不同的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算;在住房保障和社保方面，農(nóng)村居民無(wú)法享有與城市居民同樣的標(biāo)準(zhǔn)。城鄉(xiāng)之間的不均衡嚴(yán)重傷害了一大批農(nóng)民的感情，不利于社會(huì)的和諧發(fā)展。

　　因此，戶籍制度改革己經(jīng)勢(shì)在必行。近些年，各地陸續(xù)探索戶籍制度改革的路徑，一時(shí)間掀起戶籍制度改革熱潮。這些改革在一定區(qū)域，一定程度上取得了一定的進(jìn)展，江門就是其中的鮮明代表，其在戶籍制度改革中以大膽創(chuàng)新、循序漸進(jìn)的推進(jìn)率先實(shí)現(xiàn)了戶籍改革的最終的目標(biāo)。鑒于此，本文試圖通過對(duì)江門戶籍制度改革模式的分析，從江門戶籍制度改革中獲得啟示，提出符合我國(guó)國(guó)情且實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)身份平等和遷徙自由的戶籍制度改革的對(duì)策和建議。

　　盡管現(xiàn)行的戶籍制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定曾經(jīng)起過極大的作用,但畢竟是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善,它延緩城市化建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。對(duì)其弊端筆者給出了以下分析:

　　遷徙自由是現(xiàn)代國(guó)家公民權(quán)利的重要內(nèi)容。對(duì)社會(huì)來說，遷徙自由不僅是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展的需要，而且是社會(huì)文明進(jìn)步的一種標(biāo)志。作為文明水平的標(biāo)志，遷徙自由是人類文明發(fā)展到一定階段的必然要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)制，承認(rèn)勞動(dòng)力的市場(chǎng)價(jià)格。這不是對(duì)人的尊嚴(yán)的貶低，而是對(duì)人的價(jià)值的尊重。原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下不承認(rèn)勞動(dòng)力的市場(chǎng)價(jià)格，看起來似乎把人同商品區(qū)別開來，維護(hù)了人的尊嚴(yán)，但實(shí)際上剝奪了人的選擇自由，把人才限制在一個(gè)單位或一個(gè)地區(qū)內(nèi)，不僅造成很大的人才資源浪費(fèi)，而且成為一些官僚壓迫人、奴役人的工具。在人們能找到比人才市場(chǎng)機(jī)制更好的用人機(jī)制之前，我們應(yīng)當(dāng)接受現(xiàn)實(shí)條件，承認(rèn)使人獲得較大解放的人才流動(dòng)和遷徙自由。

　　城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度在形成之初就存在爭(zhēng)議，隨著改革開放的不斷深入，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌入城市，這種城鄉(xiāng)分割的戶籍制度就更加受到責(zé)難，它在根本上阻礙了社會(huì)公平。改革前中國(guó)社會(huì)的資源是由行政性的再分配而不是由市場(chǎng)來進(jìn)行配置的。在實(shí)行這種再分配的時(shí)候，在城鄉(xiāng)之間實(shí)行的是截然不同的制度。比如，教育和公共設(shè)施的投入。城市中的教育和基礎(chǔ)設(shè)施，幾乎完全是由國(guó)家財(cái)政投入的。而農(nóng)村中的教育和基礎(chǔ)設(shè)施，國(guó)家投入的份額則相當(dāng)有限，農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)相當(dāng)?shù)姆蓊~。在改革前，農(nóng)村中小學(xué)的相當(dāng)一部分開支要由人民公社或生產(chǎn)大隊(duì)來負(fù)擔(dān)。民辦教師的報(bào)酬，也要由農(nóng)民來承擔(dān)。改革以來，這種情況不僅沒有好轉(zhuǎn)，而且進(jìn)一步地惡化了。

　　教育也是如此農(nóng)民或外來人員在城市已工作多年，有固定的住所、穩(wěn)定的收入，但其子女因沒有所在城市的戶口而不能享有受教育的權(quán)利，如果要獲得這些，必須交納一定的贊助費(fèi)。平等受教育的權(quán)利由于舊的戶籍制度被剝奪了。學(xué)生參加高考必須在戶口所在地，以及大學(xué)錄取分?jǐn)?shù)線的地區(qū)差別也是這種不公平的表現(xiàn)。全國(guó)的考題是一樣的，但北京招生的分?jǐn)?shù)線比外地要低幾十分。這種以戶籍論“素質(zhì)”、不依統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)選拔人才是不公平和不平等的，這無(wú)疑拉大了城鄉(xiāng)差距，不利于全社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心內(nèi)容和最基本的要求就是各種社會(huì)資源自由的流動(dòng)，進(jìn)而能夠?qū)崿F(xiàn)人盡其才，物盡其用，發(fā)揮人才、物力的最大效用。但我們的戶籍制度造成農(nóng)村不能到城市，內(nèi)地不能到沿海，鎮(zhèn)難于到市，小城市難于到大城市，層層設(shè)卡。農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力再多也只能白白浪費(fèi)，農(nóng)村素質(zhì)再高的勞動(dòng)力也不能進(jìn)入正式部門工作。由于城市戶口尤其是部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的大城市戶口意味著在該城市的住房、就業(yè)、受教育等特權(quán)，因此擁有城市戶口的居民對(duì)于自身的流動(dòng)也往往受制于此。這樣一方面一些高素質(zhì)人才因缺乏“戶口指標(biāo)”而不能進(jìn)入急需的工作崗位；另一方面有些有意到落后地區(qū)發(fā)揮才能的人也因害怕失去了城市戶口而望而卻步。正如有的學(xué)者所指出的那樣，我國(guó)西部大開發(fā)面臨的人才瓶頸問題，原因是多方面的，戶籍制度便是其一。

　　通過以上分析,我們可以看出我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度的根本缺陷在于其具有二元性。其二元性特征主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:(1)將全國(guó)公民劃分為性質(zhì)不同的兩種戶籍,并在這個(gè)基礎(chǔ)上嚴(yán)格控制公民在兩種戶籍之間的轉(zhuǎn)變,對(duì)其在各種利益分配上實(shí)行差別對(duì)待。(2)通過戶籍制度形成了城鄉(xiāng)、地域之間的分割,在城鄉(xiāng)和地域之間存在著較大的利益分配差別,限制了勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)和地域間的自由流動(dòng)。當(dāng)前,通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,消除我國(guó)業(yè)已存在多年的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為了政府和全國(guó)人民的共識(shí)。

　　因此,我國(guó)戶籍制度改革的總體目標(biāo)模式是實(shí)現(xiàn)戶籍制度由二元向一元轉(zhuǎn)變。具體來說,改革后的戶籍制度應(yīng)具有以下主要特征:

　　按照居住地登記戶口的原則建立健全城鄉(xiāng)一體的戶籍管理體制,實(shí)現(xiàn)全國(guó)公民在權(quán)利和利益分配上的平等。戶籍制度的服務(wù)功能是指通過對(duì)每個(gè)公民家庭人口的自然和社會(huì)變動(dòng)(如出生、死亡、遷出、遷入、結(jié)婚、離婚、收養(yǎng)和認(rèn)領(lǐng)等)進(jìn)行詳細(xì)登記和統(tǒng)計(jì),既為國(guó)家統(tǒng)計(jì)人口、維護(hù)治安、發(fā)放證件等活動(dòng)提供了依據(jù)和方便,也為居民處理與之相關(guān)的社會(huì)問題提供了信息和依據(jù)。要想實(shí)現(xiàn)戶籍制度的服務(wù)功能回歸,就必須取消戶籍在農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口上的差別,按照居住地登記戶口的原則,實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一,無(wú)性質(zhì)等級(jí)差別的戶籍。只有這樣才能完全斬?cái)鄳艏c社會(huì)保障以及各種福利待遇的聯(lián)系,為真正實(shí)現(xiàn)全國(guó)公民在權(quán)利和利益分配上的平等提供制度上的保障。也只有這樣才能在制度上打破現(xiàn)行戶籍制度對(duì)城鄉(xiāng)、地域造[1]成的分割狀態(tài),實(shí)現(xiàn)人口在城鄉(xiāng)、地域之間的自由遷徙。公民自由遷徙的權(quán)利得到了尊重和實(shí)現(xiàn),不僅是公民個(gè)人應(yīng)有權(quán)利的一種回歸,也為建立全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)鋪平了道路,必將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)而積極的影響。

　　不僅應(yīng)該能夠滿足政府、社會(huì)及公民個(gè)人社會(huì)化服務(wù)的需求,而且要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行要求,其管理模式應(yīng)更具動(dòng)態(tài)化和開放性,管理手段更趨現(xiàn)代化?，F(xiàn)階段對(duì)我國(guó)戶籍制度管理服務(wù)功能的發(fā)揮造成巨大困難的“人戶分離”現(xiàn)象,給我國(guó)的戶籍管理制度改革提出了新的具體要求。相對(duì)于一個(gè)家庭來說,個(gè)人更具有流動(dòng)性,相對(duì)于以前來說,現(xiàn)在無(wú)論是家庭還是個(gè)人都更具有流動(dòng)性了,并且這種流動(dòng)性會(huì)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷增強(qiáng)。因此,新的戶籍制度必須要與家庭和人口的流動(dòng)性增加相適應(yīng),這就要求在戶籍管理方面,不僅要注重對(duì)“戶”的管理,而且更要注重對(duì)“人”的管理。要達(dá)到這個(gè)目標(biāo),就必須借助現(xiàn)代化的信息管理技術(shù),實(shí)現(xiàn)戶籍管理的信息化。第一,通過以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的信息技術(shù),可以更準(zhǔn)確更方便地統(tǒng)計(jì)與人口和家庭相關(guān)的各種信息,便于政府制定和實(shí)施各種政策。第二,可以方便公安機(jī)關(guān)和企業(yè)查詢公民個(gè)人相關(guān)信息(企業(yè)只能查詢公民可以公開的個(gè)人信息),有利于維護(hù)社會(huì)治安和加快勞動(dòng)力供需雙方信息的傳遞,促進(jìn)就業(yè)。

　　要盡快修改和制定相關(guān)法律,將新的戶籍制度與具體的法律相聯(lián)系。這樣不僅能保證新的戶籍制度在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)的穩(wěn)定性,而且給新的戶籍制度的順利實(shí)施和推廣提供了法律保障。

　　我國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民在身份上的不平等。居住在城市(城鎮(zhèn))的人員稱之為“居民”，居住在農(nóng)村的人員稱之為“農(nóng)民”，身份的不平等使得他們?cè)诮逃?、醫(yī)療、社保等方面的待遇不均衡。江門市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中，逐漸將各項(xiàng)公共服務(wù)建設(shè)落實(shí)到位，七年的統(tǒng)籌發(fā)展為戶改奠定了良好的政治和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為核心，為改革奠定良好的政治基礎(chǔ)。從2003年開始，江門市致力于城鄉(xiāng)二元體制的改革，徹底打破“二元”局面，在獲得全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的批準(zhǔn)后，以城鄉(xiāng)一體化為改革中心任務(wù)，以發(fā)展市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)、民主化的管理制度和公平公開的社會(huì)改革為價(jià)值取向，不斷推進(jìn)服務(wù)性政府建設(shè)的規(guī)范化、法治化，同時(shí)在保障基層民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)一體化經(jīng)濟(jì)，在城鄉(xiāng)共同繁榮、城鄉(xiāng)群眾共享發(fā)展成果和城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展方面取得了一定的成果。從教育、就業(yè)、醫(yī)療和社會(huì)保障幾大領(lǐng)域等民生問題為出發(fā)點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)村居民享有和城鎮(zhèn)居民平等的基本公共服務(wù)和社會(huì)福利。

　　經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，為改革奠定堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。江門通過對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的逐步深入推進(jìn)，己經(jīng)使城鄉(xiāng)居民在公共服務(wù)水平等方面享有基本同樣的權(quán)利。城鄉(xiāng)居民在平等權(quán)利的享有的保障下，江門戶籍制度改革就擁有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)，江門市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展為戶籍制度改革奠定了雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。2012年，江門市地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)為6854.6億元，比上年增長(zhǎng)15.2%持續(xù)戶口政策調(diào)整，改革順勢(shì)進(jìn)行。隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)踐工作深入開展，從2003年到2011年，江門的戶籍政策進(jìn)行了4次較大的調(diào)整，為2010年的戶籍制度的徹底改革做好了充分的準(zhǔn)備。

　　在奠定良好的政治基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和持續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的背景下，江門市頒布《關(guān)于全域江門城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍，實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見》，徹底改革由戶籍造成的城鄉(xiāng)居民身份和權(quán)利的不平等，改革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，消除戶籍背后的各種權(quán)益。

　　任何一項(xiàng)改革在推行的過程中都會(huì)遇到各種困難和問題。江門市戶籍制度改革力度大、程度深，破除了長(zhǎng)期以來“二元”戶籍制度存在的身份不平等、自由遷徙受限制、公共服務(wù)與福利不均等的問題，但同樣面臨著諸多的問題。歸納起來，江門戶籍制度改革的難點(diǎn)主要有三點(diǎn):

　　江門市現(xiàn)擁有外來人口150多萬(wàn)，龐大的人口數(shù)量增加會(huì)增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，據(jù)預(yù)算，每年的社保成本平均每人0.84萬(wàn)元，照此計(jì)算，江門市政府需要投入約126億元來解決新增外來人口的社保問題。這無(wú)疑會(huì)給江門市政府帶來較大財(cái)政壓力。[23]雖然江門市經(jīng)過多年統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)差距縮小，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、社保、醫(yī)療等方面都有較大改善，農(nóng)民不會(huì)大量涌入城市，并且逐年總體戰(zhàn)略實(shí)施效果較好，但江門的財(cái)政支出仍然有一定的壓力，特別是涉及

　　公民切身利益的醫(yī)療、教育以及住房保障方面。

　　此次江門市戶籍制度改革特色就在于農(nóng)民進(jìn)城不用退出土地，可以依然保留土地的產(chǎn)權(quán)，但在戶籍制度改革過程中如何妥善處理農(nóng)村土地的后續(xù)問題需要進(jìn)一步的摸索，以穩(wěn)固農(nóng)村的穩(wěn)定。

　　通過江門戶籍制度改革的內(nèi)容可以看出，此次戶籍制度改革的受益者主要是農(nóng)村人口，農(nóng)村人口享有與城市居民同樣的福利待遇且依然可以保留農(nóng)村土地，這對(duì)于許多城市居民而言反倒覺得不公正，許多城市居民愿意反遷農(nóng)村因此，政府要如何處理好這兩者的矛盾，維護(hù)城市發(fā)展的穩(wěn)定，也是擺在政府面前一項(xiàng)重大課題。

　　戶籍制度作為國(guó)家的一項(xiàng)行政管理制度，其功能應(yīng)順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。在我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展過程中，戶籍制度的改革是重要的一環(huán)，是保障城鄉(xiāng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。前文分析了現(xiàn)行戶籍制度存在的主要問題，包括三個(gè)方面:城鄉(xiāng)居民身份不平等，歧視依然存在;自由遷徙受到制度限制;福利待遇向城市傾斜，城鄉(xiāng)居民待遇不均等。全國(guó)各地開展的戶籍制度改革也主要針對(duì)這些問題進(jìn)行修補(bǔ)、改革歸納起來，我國(guó)戶籍制度改革的目標(biāo)就是要在尊重和保障人權(quán)的基礎(chǔ)上，改變以往對(duì)農(nóng)村人口進(jìn)入城市落戶的諸多限制，破除城鄉(xiāng)居民身份的不平等，消除依附在戶籍上的各項(xiàng)權(quán)利和福利，充分保障城鄉(xiāng)居民享有同樣的權(quán)利。

　　戶籍立法是我國(guó)戶籍制度改革的必然路徑，是在依法治國(guó)的環(huán)境下的必然選擇現(xiàn)行的戶籍制度種種弊端口益暴露，城鄉(xiāng)居民身份不平等，農(nóng)村人口進(jìn)入城市落戶受到限制，依附在戶籍之上的各種權(quán)利與義務(wù)造成了城鄉(xiāng)待遇的差距，這些問題都需要通過戶籍立法進(jìn)行改革。我國(guó)學(xué)術(shù)界也提出，戶籍立法是估計(jì)制度改革的方面，通過完善戶籍立法，在法律制度和規(guī)章條例約束中，明確戶籍管理制度的內(nèi)容與作用，使戶籍管理制度更加法制化、民主化。完善戶籍立法，需要以法律條例規(guī)范和解決我國(guó)戶籍改革過程中的三方面問題:一是，明確戶籍管理制度的功能。現(xiàn)行戶籍制度需要改革的原因就在于戶籍制度除了應(yīng)有的人口登記、統(tǒng)計(jì)、管理職能之外，附加了將人分為不同等級(jí)的功能，造成城鄉(xiāng)居民身份的不平等。因此，戶籍立法需要以法律的形式明確戶籍制度的功能，賦予戶籍制度純粹的人口登記、管理職能。

　　筆者認(rèn)為可以借鑒江門戶籍改革的成功經(jīng)驗(yàn)。江門還原戶籍管理的原本功能，推行一元化戶籍管理制度，戶口在居住地登記、隨居民流動(dòng)自由遷徙，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的劃分，統(tǒng)稱為“居民戶口”。戶籍只是用于登記于管理的功能，并且城鄉(xiāng)居民通用“居民戶口”，沒有等級(jí)之分，解決了身份的不平等問題。

　　二是，用法律保障公民遷徙自由的權(quán)利。我國(guó)法律體系和其他制度系統(tǒng)中，公民自由遷徙和居住方面權(quán)利沒有得到明確保障，但也沒有相關(guān)條例在否定這種權(quán)利，公民自由遷徙和居住的權(quán)利就顯得模棱兩可。完善戶籍立法，需要運(yùn)用法律條例來保障公民基本的權(quán)利，同時(shí)，在戶籍制度改革具體的政策中，放寬遷徙落戶的條件。

　　我國(guó)戶籍改革放開了對(duì)農(nóng)村人口在小城鎮(zhèn)落戶的限制，實(shí)行完全開放。那么大城市、中小城市的戶籍制度改革也可以借鑒江門戶籍制度改革在保障城鄉(xiāng)居民自由遷徙和居住方面的經(jīng)驗(yàn)，放寬落戶條件。江門戶籍政策的調(diào)整、對(duì)農(nóng)村人口進(jìn)城落戶的準(zhǔn)入條件不斷放寬，由農(nóng)民租住政府統(tǒng)一規(guī)劃修建的住房入戶到租住私人住房入戶，徹底打破由于經(jīng)濟(jì)原因橫亙?cè)谵r(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移過程中的壁壘。

　　三是，剝離依附在戶籍上的權(quán)利和福利。如前所述，戶籍本身是一個(gè)中性的概念，但由于在社會(huì)發(fā)展過程中，將就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、保險(xiǎn)等福利根據(jù)城鎮(zhèn)戶籍與農(nóng)村戶籍的不同，在福利分配上出現(xiàn)了嚴(yán)重向城市傾斜的不平等現(xiàn)象，因此，戶籍立法需要以我國(guó)《憲法》規(guī)定人人平等的標(biāo)準(zhǔn)作為準(zhǔn)繩，以法律制度明確規(guī)定剝離依附在戶籍上的各種利益分配，使戶籍與社會(huì)福利與保障等制度脫鉤，消除城鄉(xiāng)之間利益分配的差距，使城鄉(xiāng)居民享有同樣的福利待遇，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展。在完善的戶籍法律制度下，我國(guó)戶籍制度改革也有法可依，有章可循。

　　目前越來越多的學(xué)術(shù)界和職能部門意識(shí)到我國(guó)戶籍制度管理存在不盡如人意、不夠合理的地方，無(wú)法順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，制定((戶籍法》的呼聲越來越高。國(guó)務(wù)院也相繼頒布了一系列改革戶籍管理制度的文件，各地區(qū)戶籍制度改革的步伐也不斷加大，在宏觀和微觀層面都為《戶籍法》的創(chuàng)立創(chuàng)造了有利的條件。

　　我國(guó)戶籍制度改革面臨的問題在于農(nóng)村人口大量進(jìn)城落戶，對(duì)城市的公共服務(wù)造成巨大壓力，對(duì)城市的穩(wěn)定造成困擾。蒂博模型指出，居民選擇流動(dòng)是一個(gè)理性的過程，他們需要根據(jù)自身的條件，并結(jié)合各轄區(qū)具體的情況，考慮是否流動(dòng)。自身?xiàng)l件就包括流動(dòng)的成本，在城市能否就業(yè)以及醫(yī)療、保險(xiǎn)費(fèi)用及受教育問題。如果目前所處的地區(qū)與其他各地區(qū)的公共服務(wù)水平差異不大，但如果流動(dòng)到其他轄區(qū)，流動(dòng)成本增加，公民就會(huì)理性的選擇不流動(dòng)。因此，要解決農(nóng)村居民因?yàn)榉艑捖鋺魲l件，而蜂擁至城市對(duì)城市發(fā)展造成的問題，那么就需要根除城鄉(xiāng)發(fā)展兩極化差別，持續(xù)投入財(cái)力對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行修建、改造，改造與民生息息相關(guān)的教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面的配套制度，建立城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)就業(yè)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、低保制度、教育制度、土地征用制度等，消除城鄉(xiāng)福利保障不平等的因素。農(nóng)村人口在身份和福利享有與城鎮(zhèn)人口同樣待遇，對(duì)比城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、消費(fèi)水平，一些農(nóng)民更愿意留在農(nóng)村或落戶小城鎮(zhèn)，不會(huì)蜂擁流入大城市對(duì)城市造成壓力。江門市的戶籍制度改革經(jīng)驗(yàn)可以為我國(guó)戶籍制度改革提供一定的參考價(jià)值。江門市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展從2003年以來，持續(xù)投入財(cái)力，對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系進(jìn)行改造。完成中小學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生站、文化站等修建。建立了農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以及非城鎮(zhèn)從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)制度;同時(shí)，在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度一體化，將農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民和高校大學(xué)生醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)一納為一體;并且在住房保障體系方面實(shí)行城鄉(xiāng)一體化，修建經(jīng)適房、公租房、廉租房及建房、租房補(bǔ)貼解決住房困難的群眾。例如，江門市錦江區(qū)三圣鄉(xiāng)紅砂村是江門統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的試點(diǎn)村，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和環(huán)境的改善，使這里的村民生活都有了顯著的提高。同時(shí)，政府對(duì)三圣鄉(xiāng)小學(xué)進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)，配備優(yōu)良的師資隊(duì)伍，且將四川名牌初中—江門七中，在三圣鄉(xiāng)建立分校。教育和居住環(huán)境的改善，城鄉(xiāng)差距的縮小，使這里的村民更愿意留在農(nóng)村。

　　農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)最大的顧慮在于擔(dān)心原有的承包地及宅基地的使用權(quán)的喪失土地資源的喪失就意味著農(nóng)村人口進(jìn)入城市落戶會(huì)冒著巨大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，在戶籍制度改革中要處理好農(nóng)民進(jìn)城落戶與土地權(quán)利的問題。對(duì)土地的處理問題，需要根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，充分保障農(nóng)民的權(quán)益。江門市戶籍制度改革沒有陷入以土地?fù)Q社保的怪圈，原因在于江門對(duì)農(nóng)民的宅基地、林地等都進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)，農(nóng)民獲得土地的產(chǎn)權(quán)證，因此他們進(jìn)入城市落戶沒有后顧之憂?，F(xiàn)階段，在推進(jìn)戶籍改革的背景下，必須先處理好農(nóng)戶的非農(nóng)轉(zhuǎn)移與土地流轉(zhuǎn)之間的關(guān)系，使農(nóng)民轉(zhuǎn)戶的土地權(quán)益得到保障。因此，要配合戶籍改革，完善現(xiàn)行的土地制度。具體可從以下兩方面改革:

　　一是堅(jiān)持和完善農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，貫徹落實(shí)《農(nóng)村土地承包法》，逐步推行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)到戶。土地的確權(quán)是土地制度改革的前提條件。在我國(guó)農(nóng)村，土地的產(chǎn)權(quán)屬于農(nóng)村集體所有，產(chǎn)權(quán)主體的不明確對(duì)農(nóng)民的權(quán)益造成影響，同時(shí)引發(fā)很多的糾紛和矛盾。因此，要積極推進(jìn)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)。對(duì)農(nóng)村土地的集體所有權(quán)的確認(rèn)，同時(shí)還要確認(rèn)耕地、林地、建設(shè)用地與宅基地的農(nóng)民使用權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，以及住宅的所有權(quán)。

　　二是規(guī)范和完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，建立健全有關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)價(jià)格均衡機(jī)制。貫徹實(shí)施《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，并確定土地轉(zhuǎn)入者的再次流轉(zhuǎn)權(quán)。完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，放寬土地和農(nóng)村宅基地交易規(guī)定，穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，提高長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)的比例。

　　我國(guó)戶籍制度改革涉及范圍廣、影響程度深，面臨的問題多，因此我國(guó)戶籍制度改革要在各項(xiàng)制度的完善和相互配合之中進(jìn)行。江門市戶籍制度改革模式中的做法可以為我國(guó)戶籍制度改革的模式提供參考，但在我國(guó)的具體國(guó)情之下，要做到具體問題具體分析，但統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是歷史的必然選擇，我國(guó)戶籍制度改革目標(biāo)也將在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中實(shí)現(xiàn)。

　　筆者認(rèn)為，在依法治國(guó)和社會(huì)和諧發(fā)展的今天，我國(guó)戶籍制度改革要充分尊重和保障人權(quán)，戶籍制度改革的目標(biāo)要實(shí)現(xiàn)公民身份的平等和遷徙、居住自由。通過對(duì)江門戶籍制度改革模式的分析，不難看出戶籍制度要徹底改革，需要有完善的基礎(chǔ)設(shè)施和配套公共服務(wù)體系以及明確的法律對(duì)公民的基本權(quán)利進(jìn)行保障。在此基礎(chǔ)上，本文提出，我國(guó)戶籍制度改革對(duì)策建議，首先完善我國(guó)戶籍立法，以法律規(guī)定形式還原我國(guó)戶籍功能，消除依附在戶籍制度之上的各項(xiàng)福利政策，另外，加大財(cái)政投入力度，加快發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，縮小城鄉(xiāng)差距。最后，處理好農(nóng)民土地問題，完善土地的流轉(zhuǎn)制度，對(duì)農(nóng)民進(jìn)入城市后，土地的處理問題得到合理的解決。

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