（CFP/圖）

　　為什么一定要讓人才類集體戶轉(zhuǎn)到和集體戶口相區(qū)別的社區(qū)公共戶？從目前來看，還缺少一個令人信服的解釋。

　　對戶籍有效的管理，逐步讓外來人口享受和當?shù)鼐用裢鹊墓卜眨瑢崿F(xiàn)真正的公共服務均等化，這是今后改革的方向。

　　2015年10月，江冰焰結(jié)婚了，但不合法——沒有領(lǐng)結(jié)婚證。

　　江說，不是他不想領(lǐng)結(jié)婚證，而是依照上海市現(xiàn)行政策，他沒有辦法提供相關(guān)材料，繼而辦不了結(jié)婚證。按照上海市積分落戶政策，江冰焰2013年獲得上海市戶口——一種人才類的集體戶口，掛靠在上海市學生事務中心。還未體驗到上海戶口的好處，同年11月，該市公安局發(fā)布《關(guān)于做好人才類“集體戶口”清理和“社區(qū)公共戶”落戶審批準備工作的通知》（以下簡稱《通知》），按照通知要求，江持有的人才類集體戶口須轉(zhuǎn)為社區(qū)公共戶口。

　　和很多在上海工作的外地人不同，江冰焰的工作地在成都。因沒有轉(zhuǎn)入社區(qū)公共戶口，他成了“控制戶”。按《通知》實施時間表，2014年7月1日起，仍未遷出的集體戶被統(tǒng)一列為“控制戶口”，對其出入境管理等事項停止辦理。

　　他一度無法辦理結(jié)婚證所需的戶籍證明?；槎Y那天，江冰焰沒有亮出結(jié)婚證。

　　江冰焰等主動拒絕轉(zhuǎn)入社區(qū)公共戶的集體戶主們組成了若干維權(quán)QQ群，僅南方周末記者加入的兩個群就有2700人之多。

　　“如果你沒有在這里住，一旦被居委會抽查發(fā)現(xiàn)，就會嚴肅處理。”2014年4月，正在派出所咨詢社區(qū)公共戶口辦理手續(xù)的謝秋曼接到了戶籍警的警告。

　　2013年7月，謝從上海一所高校取得碩士學位，按積分落戶政策獲得上海市人才類集體戶。此后，她去了北京工作。

　　作為一項社會化管理服務項目，上海市人才類“集體戶”（包括市、區(qū)兩級人才服務中心和上海市學生事務中心，以及各類人才中介服務機構(gòu)設(shè)立的集體戶）設(shè)立于上世紀90年代初，至今已經(jīng)有20年。該市公安局人口辦副主任閻昭曾公開表示，隨著時間推移，掛靠在人才類集體戶的人數(shù)不斷增加，而且落戶人員大多是人戶分離，一旦遇到婚嫁、出入境、購房等需求，都需要返回戶籍地派出所開具戶籍證明，存在諸多不便。

　　按照《通知》實施安排，上海對人才類“集體戶”戶籍人員分階段進行遷離，2014年4月1日至6月30日為整頓清理階段。對戶口極為敏感的謝秋曼獲知上述要求后向工作單位請了假，從北京回上海轉(zhuǎn)社區(qū)公共戶。按照辦理流程，謝要拿著租房合同去稅務部門備案，經(jīng)房東同意后交由居委會和派出所審核。

　　問題在于，居委會、派出所發(fā)現(xiàn)謝秋曼不在上海長期居住，口頭拒絕了落戶申請。謝覺得可笑，“哪條法律規(guī)定租了房要天天住？”戶籍警讓她遷回原籍，但她家中老宅早已變賣，無處可遷。

　　謝秋曼短期內(nèi)無法從北京分公司調(diào)回上?？偛抗ぷ?，“眼看要成黑戶了，必須想點辦法?！彼龘Q了一個派出所，在房東同學的配合下應付了入戶抽查，拿到社區(qū)公共戶口?！斑@不符合政策，也不符合我的實際情況，但是沒辦法，有點逼良為娼?！?/p>

　　在上海人才類集體戶口人群中，謝秋曼并不是孤例。這個群體的確切數(shù)量鮮有披露，但從集體戶主事后起草的多個版本的投訴、上訪材料看，數(shù)字在13萬左右。南方周末記者獲得的上海市公安局人口辦一份內(nèi)部文件顯示，人才類集體戶在上海已有產(chǎn)權(quán)房或共有產(chǎn)權(quán)房的，就達到人。

　　依據(jù)上海市相關(guān)規(guī)定，社區(qū)公共戶主要解決市內(nèi)戶口待定等六類人群的戶口遷移問題。

　　心有余悸的謝秋曼加入了集體戶主創(chuàng)建的QQ群。和謝不同，在上海以高分通過司法考試的李老實并不想遵守這個《通知》，“它的適用期限、后續(xù)政策、合法性合理性現(xiàn)在都不清楚，也沒召開聽證會，為什么要遵守？”但擺在李老實面前的現(xiàn)實，并不樂觀。

　　“媽，我怎么成了控制戶了？”2014年7月，李老實的山東老鄉(xiāng)賀玉蘭接到女兒曾曉曉從上海打來的電話。彼時，曾曉曉從美國返回上海。出國前，曾按照上海市落戶積分政策獲得人才類集體戶口，掛靠在當?shù)厝瞬沤涣髦行摹?/p>

　　按《通知》實施時間表，2014年7月1日起，仍未遷出的集體戶被統(tǒng)一列為“控制戶口”，對其出入境管理等事項停止辦理。從那個月開始，曾曉曉們進入自稱的“黑戶期”。

　　賀玉蘭急了，瞞著女兒趕到上海。曾曉曉一個大學同學在上海有房，賀玉蘭請她幫忙落社區(qū)公共戶。第一次，轄區(qū)派出所得知曾曉曉長期在國外，拒絕辦理，失望的賀玉蘭返回山東。第二次，同學說服了派出所，但街道辦事處又不同意。曾曉曉至今仍是“控制戶”。

　　同樣在2014年，劉默山遇到了比曾曉曉更麻煩的事。劉在上海工作6年之后被派往河北，2014年7月，他的身份證到期。在申辦身份證時，上海一派出所發(fā)現(xiàn)劉是“控制戶”，拒絕發(fā)放正式身份證，只答應給他開一張有效期3個月的臨時身份證。“3個月到期之后怎么辦？”“沒法辦?！?/p>

　　劉默山想過轉(zhuǎn)為社區(qū)公共戶，但一個朋友的遭遇讓他對“社區(qū)公共戶”心生厭惡。

　　他的朋友叫艾小樓。2014年10月，在深圳創(chuàng)業(yè)的艾小樓距離拿到社區(qū)公共戶口一步之遙：居委會大媽入戶抽查那天他沒在上海，落戶審核沒通過。

　　艾小樓到國家信訪局網(wǎng)站上投訴。后來上海市學生事務中心要求艾先辦理社區(qū)公共戶，“不把戶口遷出去，不給你調(diào)檔案?！彼X得荒唐，撂下一句氣話，“大不了我走，有比這個更悲催的事情嗎？”

　　劉默山再去派出所要求換正式身份證，拿到一張加蓋公安局公章的告知單：12月31日前，滯留在集體戶口內(nèi)的人員可以辦一次除戶口遷出、購房用途之外的戶籍證明，以及辦一次臨時身份證。2015年1月1日起，控制戶的戶口、身份證、護照等事項均停止辦理。

　　劉默山也去國家信訪局的網(wǎng)站投訴，他認為這不符合身份證法和《戶籍登記條例》。12月初，上海市公安局人口辦給他打了電話，“確實給你們造成了不便，正在研究政策的修改?！?/p>

　　修改后的政策被控制戶們稱為“元旦新政”，盡管“新政”并未通過媒體發(fā)布。

　　劉默山們發(fā)現(xiàn)，2015年年初，上海市學生事務中心將人才類集體戶的托管期限延長至2015年6月31日。

　　南方周末記者以咨詢者身份就此詢問上海市學生事務中心受理大廳楊姓負責人。楊說，延長托管是他們和公安局爭取的結(jié)果。

　　“還是考慮到穩(wěn)定。當時公安局說到了那個時間點，沒遷走就不給辦事?？斓搅宋覀円豢?，還有兩萬人戶籍在這里，我們就和公安局協(xié)商，要有個緩沖期。”楊姓負責人說。6個月過去，當?shù)毓簿譀]有再發(fā)文，上海市學生事務中心主動將戶口托管期限延長到了2015年12月31日。

　　吊詭之處在于，上海市公安局人口辦于2015年5月6日在回復集體戶網(wǎng)上咨詢時稱，“本市公安機關(guān)對‘集體戶’滯留人員戶口未作時限規(guī)定。只要戶口所在單位同意出具《同意辦理戶口、身份證事項證明》，即可正常辦理任何戶口、身份證事項。”

　　李老實很納悶，《通知》的本意是清理集體戶口，但政策施行一年之后出現(xiàn)了松動。他以為無論集體戶還是社區(qū)公共戶都要和之前的種種遭遇告別了。

　　事實證明，他太樂觀了。2015年6月，謝秋曼回上海辦簽證。到派出所開戶籍證明時，戶籍警發(fā)現(xiàn)她長期在北京工作，給她開了一個單子，“你不符合社區(qū)公共戶的要求，遷出上海吧?！?/p>

　　她蹲在地板上痛哭不止，求警察網(wǎng)開一面?；蛟S出于憐憫，那個警察開了戶籍證明塞給謝秋曼。

　　控制戶謝東平得到的警方回復讓他大為光火。2015年5月，他去上海市虹口區(qū)一個派出所詢問孩子能否落戶，回答是否定的?！澳且荒曛竽苈鋯?？”“一年之后你再來問?！?/p>

　　謝東平和這個警察大吵一架，旁邊的警察過來解圍，“政策一直在變，一年后誰也說不清楚。”

　　不管能不能說清楚，江冰焰必須接受這樣的事實：他辦了結(jié)婚儀式，但領(lǐng)不了結(jié)婚證。

　　按照要求，他首先要向上海市學生事務中心提交集體戶口延長托管申請材料：身份證、外省市居住證明、用人單位在職證明、用人單位為申請人繳納社保證明復印件、組織機構(gòu)代碼證復印件。因為單位在成都，部分材料江冰焰無法提供?！啊锻ㄖ繁緛砭筒粦摪l(fā)布。沒有《通知》，就不需要延長托管期?！苯嬲f。

　　現(xiàn)在還是控制戶的曾曉曉記得，在她媽媽籌劃著怎么幫自己遷戶時，有同學出了一個主意：“在上海買套房，所有的問題不就能解決了嗎？”

　　也就是在那個時期，“取消人才類集體戶，就是逼我們買房托市”的“陰謀論”在控制戶中廣為流傳。

　　“誰逼你們買房了，哪個文件里有這樣說？誰講你們是‘黑戶’了，政策上寫明白了是‘控制戶’！”孟言接受采訪時憤憤不平地對南方周末記者說。

　　孟言是上海市學生事務中心駐新華路派出所業(yè)務點僅存的兩名辦事員之一?！锻ㄖ烦雠_后，“延安西路900號”上落戶人員只出不進，來業(yè)務點辦事的人越來越少。

　　2010年，上海市學生事務中心搬離長寧區(qū)。由于打印戶籍證明需要使用長寧區(qū)公安分局的內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)，新辦公地點無法辦理，于是在新華路590弄一個居民小區(qū)內(nèi)設(shè)立了專辦“集體戶”事宜的業(yè)務點。

　　“以前來辦事的人多咧，那時候六個工作人員都忙不過來，哪有閑工夫和你說話？”孟言回憶，2013年，至少五萬人落戶于此，每天來辦事的人一直排到百米外的小區(qū)門口。

　　孟言相信，取消人才類“集體戶”是個便民的好政策，只是不可能十全十美，“執(zhí)行起來總會影響一小部分人”。

　　對人才類“集體戶”不滿的，還有集體戶所在街道派出所和區(qū)公安局。

　　駐新華路業(yè)務點設(shè)立以來，孟言一直在此處工作，常和新華路派出所的民警打交道。像居民換發(fā)身份證有比例的，學生事務中心沒換發(fā)，派出所就無法通過考核。“新華路派出所是先進啊，考核不過急死了?！?/p>

　　這種說法沒有得到新華路派出所負責延安西路900號專職民警的確認。她指著醒目的告示牌對南方周末記者說：“集體戶的事情，你都去590弄問。”

　　長寧區(qū)公安分局政治處工作人員表示，雖然延安西路900號歸長寧區(qū)管轄，但戶籍制度由上海市公安局統(tǒng)一制定，不宜由區(qū)公安分局接受采訪。

　　中國社科院人口與勞動經(jīng)濟研究所副所長張車偉曾對媒體表示，集體戶口屬于臨時性的戶口類別，上海取消人才集體戶可能是今后整個公共服務均等化的實施以及戶籍制度改革的前奏，以便今后能夠更好地讓公共服務均等地覆蓋到所有的人。

　　他認為，社區(qū)公共戶口實際上還是戶籍管理的一個傳統(tǒng)的手段。對戶籍有效的管理，逐步讓外來人口納入到當?shù)氐纳鐓^(qū)管理當中去，和當?shù)鼐用裣碛型鹊墓卜?，實現(xiàn)真正的公共服務均等化，是今后改革的方向。

　　這是規(guī)范有序城市管理的一部分，它既會帶來一定好處，同時也會有一些弊端。張車偉也看到了隱患：不應該讓它成為限制人口流動或者市場配置人力資源阻礙的因素。

　　“但是如果公安部和上海市政府沒有出臺相應的上位法和政策，上海市公安局要求人才類集體戶轉(zhuǎn)社區(qū)公共戶本身的合法性存疑。”長期致力于推動戶改的憲法學者王振宇告訴南方周末記者，公安局官網(wǎng)披露的信息顯示，《通知》屬于行政規(guī)范性文件，不愿轉(zhuǎn)社區(qū)公共戶的集體戶主可提起行政復議。

　　從戶改的角度看，便于遷徙是戶改的基本方向之一，上海的做法“很難說是一種進步”。上海社科院原副院長、上海市政府決策咨詢專家左學金對南方周末記者表達了類似觀點，“戶籍改革的方向應該是逐步淡化而不是強化。”

　　行政法學者肖金明接受南方周末采訪時認為，《通知》的合理性、合法性都值得追問。

　　首先是合理性，“為什么一定要讓人才類集體戶轉(zhuǎn)？為什么一定要轉(zhuǎn)到和集體戶口相區(qū)別的社區(qū)公共戶？”肖金明認為，這目前還缺少一個令人信服的解釋。

　　其次是合法性與權(quán)限。他說，上海市公安局有權(quán)出臺規(guī)范性文件，但要有上級部門或所屬政府出臺的相關(guān)依據(jù)。從《通知》出臺后的實際情況看，《通知》不是簡單的戶口程序上的變動，而是通過戶口類型的轉(zhuǎn)變從而在事實上調(diào)整了戶籍利益。

　　“轉(zhuǎn)為社區(qū)公共戶帶來的種種不便，實際是削弱了戶籍權(quán)益，增加了戶籍義務?！毙そ鹈髡J為，涉及人數(shù)眾多、利益變動復雜的戶籍政策，由上海市人大或市政府進行決策比較合適，“這個主意不應該由公安部門來出，公安部門不適合作調(diào)整戶籍利益的決策?！?/p>

　　最后是程序問題。即便上海市公安局取得授權(quán)起草了《通知》，也應該依法行政。肖金明說，按照依法行政的基本原則和行政決策的基本環(huán)節(jié)，公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定這五個程序必不可少。他說，公眾參與最重要的就是利益相關(guān)方的參與。但在實施過程中，曾曉曉在不知情的情況下變成“控制戶”。

　　南方周末記者試圖就上述相關(guān)問題聯(lián)系采訪上海市公安局等部門，截至發(fā)稿時未獲進一步消息。

　　沒有人知道集體戶口延期托管在半個月后到期政策將如何變化，但李老實覺得這已經(jīng)不重要了。

　　找職能部門投訴、辦理延期托管、開戶籍證明，李老實已經(jīng)厭倦了證明自己是上海人。一個月前，一個集體戶打電話給他，請他幫忙解決孩子在上海的落戶問題。

　　李老實發(fā)了火，“我沒有孩子，我體會不到你的心情。過去兩年我的時間全部耗在這件沒有希望的事情上，我的人生都變成灰色了?！?/p>

　　“不用糾結(jié)，實在沒辦法你就繼續(xù)掛著，這兩年你不用急的，還能逼你走？”上海市學生事務中心楊姓負責人對南方周末記者說。

　　而上海市人才服務中心工作人員的說法卻不一致：“快想辦法遷走，就到今年年底了?！?/p>

　　負責政策制定的上海市公安局人口辦建議南方周末記者，咨詢上海市市民熱線。至于“控制戶”的實際人數(shù)，人才類“集體戶”設(shè)立單位、街道派出所、區(qū)公安分局工作人員都閉口不談“現(xiàn)在還剩多少人”。

　　2015年12月1日，南方周末記者向上海市公安局申請公開人才類“集體戶”滯留人數(shù)。次日收到答復稱，此申請“屬于咨詢，不符合《上海市政府信息公開規(guī)定》第二十一條規(guī)定的政府信息公開的申請要求，不適用于《上海市政府信息公開規(guī)定》”。

　　而針對該政策有無再次延期計劃等，上海市公安局人口管理辦公室告訴南方周末記者，根據(jù)市政府要求，不適宜公開。

　　等最后一批滯留“延安西路900號”的人遷走，上海市學生事務中心駐新華路派出所業(yè)務點就完成歷史使命了。孟言一直在等待這一天：“我是來一個勸一個，但轉(zhuǎn)不轉(zhuǎn)總歸是你自愿。不管什么政策下來，我就負責執(zhí)行。”

　　艾小樓認為自己與“轉(zhuǎn)不轉(zhuǎn)總歸你自愿”相距甚遠，他也厭倦了反復證明自己是上海人。今年8月，他把戶口遷到深圳。離開上海那天，他翻了《戶籍登記條例》，發(fā)現(xiàn)集體戶口原本就是臨時戶籍。“我一直以為我是上海人，原來我不是?！?/p>

　　謝東平的妻子堅決反對離開上海。國慶節(jié)后，謝試探著向房東提出辦理房屋租賃備案落社區(qū)公共戶，結(jié)果一家人被房東趕走。他找了新的房子，以辦居住證為名騙房東辦理了備案，終于落了社區(qū)公共戶。

　　（應受訪者要求，文中江冰焰、謝秋曼、李老實、賀玉蘭、曾曉曉、劉默山、艾小樓、謝東平、孟言均為化名）