近期多地發(fā)布建筑業(yè)清退令。超齡農(nóng)民工正在逐步告別建筑工地。截至目前，全國(guó)已有多個(gè)地區(qū)發(fā)文進(jìn)一步規(guī)范建筑施工企業(yè)用工年齡管理。但事實(shí)上，針對(duì)這一群體勞動(dòng)者的社會(huì)保障問題，卻依然還有諸多難題待解。相當(dāng)一大部分的進(jìn)城務(wù)工群體，則是甚少參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，或者是即便在北上廣深參加了幾年職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，而回老家后又變回了居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。

　　在這諸多系統(tǒng)性問題中，社保的異地轉(zhuǎn)移問題就是其中一項(xiàng)。

　　——編者

　　文傅蔚岡

　　一

　　第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)現(xiàn)有流動(dòng)人口為3.76億人，流動(dòng)人口占全國(guó)城鎮(zhèn)人口總量的比例已達(dá)到41.6%，如何確保這部分群體獲得均等的公共服務(wù)，尤其是異地就業(yè)群體的社會(huì)保障問題，則是關(guān)系到中國(guó)城市化成敗關(guān)鍵。

　　在剛剛閉幕的兩會(huì)上，全國(guó)政協(xié)委員司馬紅建議，鑒于很多非工作地勞動(dòng)者未在工作地繳納社保的現(xiàn)實(shí)，將社保的社會(huì)統(tǒng)籌部分金額與繳納地解綁，企業(yè)與個(gè)人繳納費(fèi)用，均納入社保權(quán)益轉(zhuǎn)移接續(xù)范圍，實(shí)現(xiàn)“錢隨人走”，以支持更多靈活就業(yè)群體納入高保障的社保體系之內(nèi)。

　　司馬紅委員的建議得到很多人的支持。這個(gè)建議的潛臺(tái)詞在于，由于社保無法轉(zhuǎn)移，因此降低了勞動(dòng)者繳納社保的積極性；如果社保可轉(zhuǎn)移，那么就會(huì)有越來越多的人愿意加入社保。

　　毫無疑問，這個(gè)建議有合理之處，自啟動(dòng)市場(chǎng)化改革以來，學(xué)術(shù)界一直將可轉(zhuǎn)移可攜帶視為是中國(guó)社保體系的改革目標(biāo)；而決策層確實(shí)也做了相關(guān)努力，并已經(jīng)初步達(dá)成了社保的可攜帶和可轉(zhuǎn)移。

　　二

　　2010年制定的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》第十九條規(guī)定，“個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)年限累計(jì)計(jì)算。個(gè)人達(dá)到法定退休年齡時(shí)，基本養(yǎng)老金分段計(jì)算、統(tǒng)一支付。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！倍诖酥暗?009年，人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部已經(jīng)制定了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（國(guó)辦發(fā)〔2009〕66號(hào)），該辦法第三條明確指出，“參保人員跨省流動(dòng)就業(yè)的，由原參保所在地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)）開具參保繳費(fèi)憑證，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系應(yīng)隨同轉(zhuǎn)移到新參保地。參保人員達(dá)到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取條件的，其在各地的參保繳費(fèi)年限合并計(jì)算，個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額（含本息，下同）累計(jì)計(jì)算；未達(dá)到待遇領(lǐng)取年齡前，不得終止基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系并辦理退保手續(xù)；其中出國(guó)定居和到香港、澳門、臺(tái)灣地區(qū)定居的，按國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！?/p>

　　人社部2010年發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)若干具體問題意見的通知》更是明確了轉(zhuǎn)移標(biāo)準(zhǔn)：“以個(gè)人身份參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人員，在跨省流動(dòng)就業(yè)轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金時(shí)，除記入個(gè)人賬戶的部分外，繳費(fèi)比例高于或低于12%的，均按12%的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算轉(zhuǎn)移金額”。根據(jù)該規(guī)定，統(tǒng)籌基金，即單位繳費(fèi)部分，按12%的比例計(jì)算轉(zhuǎn)移，這意味著其余的部分將留在轉(zhuǎn)移流出地（2019年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案》，要求將單位繳費(fèi)費(fèi)率調(diào)整至16%。以此計(jì)算，有4%的單位繳費(fèi)資金將留在原參保所在地）。

　　如果從這些法律和規(guī)范性文件來看，除了統(tǒng)籌基金留在大城市的差額，社保異地轉(zhuǎn)移已經(jīng)不是問題。既然如此，為什么學(xué)界和媒體一直還在討論這個(gè)問題？很大的一個(gè)原因是，2009年的《暫行辦法》只包含一小部分群體的社保異地轉(zhuǎn)移，正如這個(gè)辦法的名稱所表述的，這是關(guān)于“城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的暫行辦法”，而相當(dāng)一大部分的進(jìn)城務(wù)工群體，則是甚少參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，或者是即便在北上廣深參加了幾年職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，而回老家后又變回了居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。

　　現(xiàn)有的養(yǎng)老體系將養(yǎng)老分為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。但按照兩者的制度設(shè)計(jì)，后者的基礎(chǔ)養(yǎng)老金是政府直接支付的，不存在統(tǒng)籌基金的概念。這就導(dǎo)致跨省從前者轉(zhuǎn)移到后者時(shí)，沒有轉(zhuǎn)移12%統(tǒng)籌基金的政策。假設(shè)一個(gè)務(wù)工人員，在北京工作了兩年返鄉(xiāng)，不再參加職工養(yǎng)老，單位繳納的養(yǎng)老金就留在了北京。以2020年北京城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)最低標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，企業(yè)一個(gè)月為職工交578.08元，兩年則為.92元。近年在北京工作的農(nóng)民工數(shù)量均超過300萬。根據(jù)上述情況估計(jì)，若300萬農(nóng)民工工作兩年后返鄉(xiāng)，超過416億企業(yè)養(yǎng)老繳費(fèi)不能轉(zhuǎn)移。

　　不少勞動(dòng)者的參保積極性因此被打擊，不愿參?；蛲吮，F(xiàn)象不絕。絕大多數(shù)的進(jìn)城務(wù)工人員并沒有參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，他們要么是參加戶籍地的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，或者干脆不參加任何保險(xiǎn)。

　　三

　　人社部的數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底，我國(guó)全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)為9.99億，醫(yī)療保險(xiǎn)的參保人數(shù)為13.6億，覆蓋率分別為91%和97%。其中，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)為4.56億，其中在職職工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為3.29億人；城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為5.42億，實(shí)際待遇領(lǐng)取人數(shù)為1.61億。換句話說，現(xiàn)階段中國(guó)7.51億就業(yè)人口中，只有43.81%的就業(yè)人口參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，而更多的勞動(dòng)人口參加的是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。

　　所以，真正的問題是，為什么有相當(dāng)規(guī)模的群體不參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)？這是由他們的工作形態(tài)所決定。因?yàn)榻^大多數(shù)的非正規(guī)就業(yè)部門都不參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。非正規(guī)就業(yè)是所有發(fā)展中國(guó)家勞動(dòng)力市場(chǎng)的普遍現(xiàn)象，中國(guó)也不例外。國(guó)際勞工組織在1972年的一份報(bào)告顯示，盡管城市化吸引了引了大量農(nóng)村人口到城市謀生，但這些人大分并沒有進(jìn)入現(xiàn)代資本主義工業(yè)部門，而是成為自雇者，做著小販、木匠、修理工等工作，游離在政府監(jiān)管之外。這種現(xiàn)象挑戰(zhàn)了劉易斯的兩部門模型，這份報(bào)告將這些人所在的部門稱為非正規(guī)部門，特點(diǎn)主要門檻低、規(guī)模小、勞動(dòng)密集、受到的監(jiān)管少；與之相對(duì)的是正規(guī)部門，門檻高、規(guī)模大、資本密集、受到較為嚴(yán)格的監(jiān)管；這份報(bào)告鼓勵(lì)政府考慮非正規(guī)部門對(duì)就業(yè)的貢獻(xiàn)，支持非正規(guī)部門的發(fā)展。

　　國(guó)家統(tǒng)計(jì)局一年一度的農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告的數(shù)據(jù)也說明了這一點(diǎn)，進(jìn)城務(wù)工人員絕大多數(shù)是在非正規(guī)部門就業(yè)。以《2020年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》為例，2020年全國(guó)農(nóng)民工總量萬人，其中從事第三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工比重為51.5%，從事第二產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工比重為48.1%，第二產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員中從事制造業(yè)的農(nóng)民工比重為27.3%，從事建筑業(yè)的農(nóng)民工比重為18.3%。

　　龐大的非正規(guī)就業(yè)部門之所以不參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，很大的一個(gè)原因就是成本。盡管參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的就業(yè)人口在退休后會(huì)獲得較高的待遇，相應(yīng)的繳納成本也較高；而參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的就業(yè)人口在退休后獲得的待遇較低，但繳納成本較低。由于非正規(guī)就業(yè)部門的收入較低，所以城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)盡管保障程度更低，但因?yàn)槌杀靖停猿蔀榱烁嘤萌说倪x擇。

　　四

　　從歷史的經(jīng)驗(yàn)來看，邁入工業(yè)化后非正規(guī)就業(yè)的重要性會(huì)有所降低。但在中短期，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不一定會(huì)減少非正規(guī)就業(yè)現(xiàn)象。而且隨著新技術(shù)的發(fā)展，很多發(fā)達(dá)國(guó)家還呈現(xiàn)了非正規(guī)就業(yè)（自雇現(xiàn)象）增加而正規(guī)就業(yè)減少的現(xiàn)象。世界銀行《2019年世界發(fā)展報(bào)告：工作性質(zhì)的變革》總結(jié)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的兩個(gè)非常重要的特征，一是技術(shù)進(jìn)步增強(qiáng)了企業(yè)邊界的相互滲透性，加速了超級(jí)明星企業(yè)的崛起。這些企業(yè)——也就是通常所說的平臺(tái)——往往通過將小企業(yè)與更大的市場(chǎng)聯(lián)系起來的方式給小企業(yè)帶來收益。二是技術(shù)正在改變?nèi)藗兊墓ぷ鞣绞胶凸ぷ鳁l件。數(shù)字技術(shù)正在產(chǎn)生更多的短期性工作，而不是“標(biāo)準(zhǔn)化的”長(zhǎng)期合同。

　　對(duì)中國(guó)來說，數(shù)字經(jīng)濟(jì)帶來的非正規(guī)就業(yè)有著格外為重要的意義。作為發(fā)展中國(guó)家，非正規(guī)就業(yè)的比例本來就不低，而現(xiàn)在又遇到了數(shù)字在線平臺(tái)，更多人離開了傳統(tǒng)的正規(guī)部門而轉(zhuǎn)入非正規(guī)就業(yè)。最近的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)有將近2億的靈活就業(yè)人口，在這個(gè)靈活就業(yè)的人口中，很多是依托于數(shù)字平臺(tái)。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)依托于數(shù)字平臺(tái)就業(yè)的人口遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家，外賣騎手、網(wǎng)約車司機(jī)、直播帶貨主播等成為了中國(guó)就業(yè)的“蓄水池”。

　　目前的養(yǎng)老體系已經(jīng)能容納正規(guī)部門勞動(dòng)者的全國(guó)轉(zhuǎn)移，之所以有那么多的勞動(dòng)者不參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)而尋求保障水平更低的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，原因就在于收入約束。提高城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例，歸根結(jié)底是要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高收入。如果不顧實(shí)際的要求所有勞動(dòng)者一刀切的參與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老險(xiǎn)，不僅增加了企業(yè)和勞動(dòng)者的負(fù)擔(dān)，甚至還可能降全社會(huì)的勞動(dòng)參與率。

　　如果考慮到參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)在跨地區(qū)轉(zhuǎn)移中會(huì)出現(xiàn)統(tǒng)籌部分無法轉(zhuǎn)移的難題，那么就不如退而求其次，勞動(dòng)者選擇戶籍地作為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保地，那么勞動(dòng)者無論在哪就業(yè)均不影響其在戶籍地影響退休金的領(lǐng)取。事實(shí)上，早在十多年前，建筑業(yè)的勞動(dòng)者已經(jīng)采取了這種模式，并且有不少經(jīng)驗(yàn)；現(xiàn)在不妨將這個(gè)做法推廣至其他靈活用工群體。

　　（作者系上海金融與法律研究院研究員）